Il contributo intende soffermarsi su alcune delle implicazioni del premio di maggioranza, così come configurato, a livello nazionale, dalla legge n. 270 del 2005, sul funzionamento di Camera e Senato. Il tema si connette a quello, più ampio, dell’adeguamento della forma di governo, e, in particolare, dei regolamenti parlamentari al sistema bipolare, ma presenta una sua specificità: la nozione di coalizione (maggioritaria), con l’indicazione necessaria del suo “capo” e di un programma comune, unitamente ad altre caratteristiche del sistema elettorale vigente, incide evidentemente, e non poco, sulla dinamica parlamentare, specie riguardo alla configurazione del circuito dell’indirizzo politico (e dunque sul rapporto di fiducia, ma anche sull’attività legislativa e su quella di indirizzo). Dunque, sia sul modo con cui si svolgono le relazioni all’interno delle Camere, sia sul ruolo delle Camere in rapporto agli altri organi costituzionali, anzitutto al Governo.

Il primo obbiettivo che si pone questo contributo è fornire una definizione di cosa sia il premio di maggioranza. In prima battuta lo considereremo come un meccanismo del sistema elettorale volto ad agevolare il conseguimento della maggioranza parlamentare per la formazione politica che ha ottenuto più voti (o seggi) così da consentire la formazione di un governo che ne sia espressione. Più in particolare, si tratta di un insieme di norme specifiche che regolano l’attribuzione alla formazione politica che ne acquisisce il diritto di una quota di seggi parlamentari supplementare rispetto a quella assegnata con le altre norme del sistema elettorale e finalizzata al raggiungimento di un numero complessivo di seggi tendenzialmente pari o superiore alla maggioranza assoluta del totale. Il secondo obbiettivo è la ricognizione dei casi in cui il premio di maggioranza ha trovato applicazione. Senza pretesa di esaustività, a livello di elezioni parlamentari nazionali si tratta di: Italia (1924, 1953, 2006-), Romania (1926-1938), Messico (1988-1991), Corea del sud (1988-1992). A livello di elezioni sub-nazionali: Italia comunali (1951-52; 1993-), provinciali (1993-), regionali (a statuto ordinario dal 1995, più Friuli, Sardegna, Sicilia), Francia comunali >3.500 abitanti (vigente). Il terzo obbiettivo di ricerca concerne le modalità attraverso le quali il premio di maggioranza è stato concretamente applicato. Le norme che regolano l’attribuzione supplementare di seggi nei quali esso si sostanzia possono infatti variare in ordine a molteplici aspetti. Con riferimento al destinatario, il premio può essere attribuito ad una lista, ad una coalizione di liste, ad un gruppo di candidati collegati tra loro, che abbia ottenuto il maggior numero di voti oppure il maggior numero di seggi in base alle altre norme del sistema elettorale. Con riferimento alla possibilità che il premio scatti, ossia che sia effettivamente assegnato, il premio può essere eventuale – qualora con le altre norme del sistema elettorale si possa già conseguire il risultato cui mira il premio di maggioranza, e dunque non occorre che quest’ultimo entri in azione – oppure certo – se è costituito da una riserva di seggi che deve in ogni caso essere attribuita. Con riferimento ai requisiti per l’attribuzione del premio a favore della formazione politica vincente il premio può essere condizionale – se scatta solo a determinate condizioni, quali il conseguimento di una certa percentuale di voti o di seggi – oppure non condizionale – se scatta, ed è quindi assegnato, in ogni caso. Con riferimento ai seggi che attribuisce alla formazione politica che ne gode, il premio di maggioranza è pre-determinato – allorché si conosce già ex-ante il suo ammontare – ovvero variabile – se il loro numero non è fisso ma dipende da quanti seggi ha già conseguito, con le altre norme del sistema elettorale, la formazione politica vincente. Se, infine, il premio è congegnato in modo tale da assicurare in ogni caso alla formazione politica che ne ha diritto di conseguire la maggioranza assoluta di seggi, il sistema elettorale che lo incorpora sarà majority-assuring.

In Italia si incomincia a parlare di premio di maggioranza subito dopo le elezioni del 1919 quando si progetta di estendere il sistema proporzionale anche alle competizioni amministrative. In questa sede sarà Giacomo Matteotti a presentare la necessità, in nome della governabilità delle amministrazioni locali, di un correttivo nella ripartizione dei seggi, vedendosi definire la sua proposta “proporzionale zoppa”. Nel ’23 il premio di maggioranza sarà riportato alla ribalta dal partito fascista che guida il paese basandosi su una legittimazione che non gli deriva, secondo la prassi di una costituzione materiale consolidata, da una maggioranza parlamentare bensì dalla prova di forza della marcia su Roma. In questa sede, con il favore di una classe politica liberale in larga parte asservita al mito della legalizzazione del fascismo, il parlamento approverà la legge Acerbo che sanziona l’assegnazione del premio di maggioranza al partito di maggioranza relativa che abbia raggiunto almeno il 25% dei voti. Nel ’53 il premio di maggioranza torna alla ribalta secondo i canoni di un disegno, non solo italiano, di blindare le democrazie occidentali in pericolo nel clima di contrapposizione frontale della guerra fredda ingenerato dal conflitto coreano. Il dibattito intorno alla modifica del sistema proporzionale e la proposta di introduzione di un premio di maggioranza si ripresenta nella crisi degli anni Ottanta. L’intervento si propone di ricostruire il contesto che favorisce in questi tre momenti la proposizione di un premio di maggioranza e di mettere a fuoco i punti di forza e di criticità che il dibattito circa la sua introduzione presenta in rapporto ai temi della rappresentanza e della governabilità che mantengono da sempre una centralità quando ci si confronta intorno ai sistemi elettorali ed alla loro riforma.

Il contributo presentato si baserà sull’analisi delle riforme elettorali amministrative del 1951, in chiave comparata con alcuni modelli europei di riferimento che sono espressamente richiamati nei dibattiti parlamentari e politici successivi al 1948. In particolare, si ricostruiranno gli influssi dei sistemi elettorale belga e di quello svizzero (sia nazionale che, in alcuni casi, cantonale) per quanto concerne gli “apparentamenti” elettorali e di quello francese, adottato lo stesso anno per l’elezione dell’Assemblea nazionale. In ultima istanza si procederà ad analizzare gli effetti dell’applicazione del premio di maggioranza nei due turni delle comunali del 1951-52 ed i più ampi collegamenti con la riforma elettorale politica del 1953.

Il premio di maggioranza, che costituisce oggi l’asse portante del sistema elettorale italiano sia a livello nazionale, sia a livello locale, sembra essersi scrollato di dosso un passato decisamente scomodo. Scomodo perché legato a due sue precedenti e controverse applicazioni: la celeberrima Legge Acerbo che sancì il trionfo elettorale del fascismo e, trent’anni dopo, la legge 148/53, passata alle cronache con l’appellativo di “Legge Truffa”. Il premio di maggioranza, quindi, è da sempre in Italia un argomento controverso. Col presente contributo non si intende però entrare nel merito della ricostruzione storico-politica di queste vicende. L’obiettivo è invece quello di leggerle da un punto di osservazione particolare, quello della riflessione giuspubblicistica. Ad interessare cioè è soprattutto l’atteggiamento che la scienza del diritto costituzionale ha tenuto di fronte a questo istituto, che tipo di interpretazione ne ha dato e quale posto ha assegnato ad esso nella complessiva ricostruzione della forma di governo vigente. Con particolare riguardo per la L. 148/53 e per la sua armonizzazione con i principi della Costituzione repubblicana.

Negli ultimi 15 anni, in Italia si è consolidata la prassi di affidare l’incarico di governo ai partiti uniti in coalizione nella competizione elettorale: per questa ragione gli incentivi prodotti dal sistema elettorale sono decisivi per il buon funzionamento dell’esecutivo. Le due elezioni politiche tenutesi nel 2006 e nel 2008 sono state condizionate dai vincoli e gli incentivi del sistema elettorale proposto e approvato dalla maggioranza di centro-destra, nel 2005. Nonostante ciò, le strategie pre-elettorali e gli output prodotti nelle due elezioni sono stati particolarmente differenti. Il passaggio da un sistema elettorale maggioritario “proporzionalizzato” a un proporzionale con significative caratteristiche maggioritarie (dovute alla presenza di un premio di maggioranza, che attribuisce il 54% dei seggi alla coalizione maggiore), ha spinto i partiti a mettere in atto nuove strategie di alleanza nel 2006, e un profondo riadattamento strategico nel 2008. Nella prima parte del paper verrà proposta un’analisi sugli incentivi prodotti dal sistema elettorale riguardo alla formazione di alleanze tra i partiti: quelli derivanti dalle varie soglie legali di rappresentanza e in particolar modo dal premio di maggioranza attribuito alla coalizione vincente. Nella seconda parte, sulla base del framework di Muller e Strom (1999) sugli obiettivi perseguiti dai partiti, verrà proposta un’analisi sulle strategie elettorali durante le elezioni del 2006 e 2008, e verrà spiegato perché in entrambi i casi il comportamento degli attori principali si sia rivelato razionale, rispetto agli obiettivi perseguiti. Si farà inoltre cenno alle conseguenze prodotte da una eventuale modifica del sistema elettorale tramite referendum. La terza parte del paper sarà dedicata al comportamento di voto degli elettori: le strategie messe in atto dai partiti nel 2006 hanno permesso all’elettore di esprimere il voto di appartenenza (che si è rivelato anche strategico); nel 2008 le strategie dei partiti hanno spostato un numero consistente di voti, poiché gli elettori hanno dovuto scegliere tra voto sincero e voto utile.

Le regioni italiane sono state negli ultimi anni lo scenario di radicali trasformazioni. L’introduzione dell’elezione diretta ha impresso una vera e propria svolta alle logiche di governo regionale, producendo un netto allontanamento dall’idea del primato del legislativo che aveva dominato l’esperienza primo-repubblicana. Il nuovo dispositivo istituzionale rende il presidente di regione la più alta autorità dotata di legittimazione popolare nel nostro Paese, affidandogli un saldo controllo sulla cabina di regia dell’esecutivo nonché importanti strumenti per intervenire nel processo deliberativo assembleare. Secondo alcuni osservatori, il nuovo sistema mostrerebbe le premesse per divenire un “presidenzialismo rafforzato”, perché in punto di diritto si unisce all’investitura diretta del leader la saldatura fra presidente e maggioranza in consiglio. Non mancano però elementi controversi nel percorso di riforma delle regioni che fanno dubitare della capacità dell’esecutivo di trovare il sostegno della coalizione di governo. Il sistema elettorale per eleggere il consiglio presenta caratteristiche miste, con i quattro quinti dei seggi attribuiti ancora con modalità proporzionali. Da una parte il premio di maggioranza è stato introdotto come un correttivo capace di ridurre la frammentazione partitica, a piena garanzia del potere governante. Anche la mancata previsione di una soglia minima di voti da dover conseguire per poter beneficiare di tale premio può essere interpretato come un segno della vocazione maggioritaria del sistema elettorale regionale. D’altra parte negli ultimi anni si è diffusa l’immagine prevalente di maggioranze rissose e divise, e anzi la frammentazione consiliare ha talvolta incoraggiato i presidenti a tentare la strada dell’avocazione monocratica dei poteri. L’alto numero di gruppi consiliari accomuna l’esperienza di tutte le regioni, dove talvolta si ritrovano gruppi composti da pochi consiglieri o addirittura “mono-gruppi”. Anche la persistenza del voto di preferenza, inoltre, ha stimolato l’emergere dei personalismi in ambito consiliare, con conseguenze significative sulla compattezza delle formazioni consiliari e sulla proliferazione di liste. Se sono dunque chiari gli incentivi posti dalle nuove regole elettorali, il funzionamento del nuovo sistema rimane una questione empirica, che tenga conto della risposta degli attori politici ai criteri prefissati. Questo contributo dunque si propone di analizzare le prime applicazioni del premio di maggioranza nelle regioni italiane, e di valutarne i risultati conseguiti.

Il sistema elettorale dei comuni italiani è caratterizzato dall’attribuzione del premio di maggioranza alle liste collegate al candidato sindaco vincente. Tale istituto, insieme all’elezione diretta del sindaco, ha rappresentato la grande novità della riforma operata con la legge n. 81 del 25 marzo 1993. Obiettivo della nostra relazione è di studiare il rendimento del premio di maggioranza nelle elezioni comunali. Per far questo, abbiamo raccolto i risultati elettorali dei comuni superiori ai 15.000 abitanti in tutto il periodo 1993-2009. Innanzitutto, abbiamo osservato l’effettiva applicazione del premio: come avviene anche per gli altri livelli di governo, infatti, il premio ha natura eventuale e scatta solo se si realizzano alcune condizioni nella distribuzione dei voti tra le liste. Inoltre, abbiamo analizzato gli effetti dell’attribuzione del premio sulla stabilità delle giunte comunali; l’attenzione è rivolta in particolare alla relazione con gli scioglimenti anticipati e le relative cause. Il rendimento del premio di maggioranza è, infine, valutato secondo alcune variabili dipendenti fondamentali, come l’ampiezza demografica e la collocazione geografica del comune, e l’evoluzione storica del fenomeno.